145萬元罰款被撤銷，山東一印刷廠維權(quán)多年得償所愿
發(fā)布時間：2024-09-10
“限高”被取消了、145萬元罰款也被撤銷了，山東青島一印刷廠申訴多年終得所愿?！拔铱梢再I機票了，明天就能出差，這次一定能把合同談下來！”近日，老徐興沖沖地給山東省青島市某區(qū)檢察院承辦檢察官打來電話。
1印刷廠接連收到兩張罰單
據(jù)“檢察日報·政和周刊”報道，2017年7月，老徐的小印刷廠剛開業(yè)，就遭到沉重打擊：環(huán)境評價審批未通過，環(huán)保設(shè)施無法驗收。設(shè)備都安裝好了，員工也到位了，場租等各種費用每天就得好幾千元，老徐決定先接一點裝訂的小活兒維持著。但因無法開展印刷業(yè)務(wù)，廠子的生產(chǎn)經(jīng)營一直頗為慘淡，后來又受疫情的影響，印刷廠陷入困境。
2020年12月25日，印刷廠又遭遇了第二次打擊。當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門認為老徐的工廠存在需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用等違法情形，啟動環(huán)境執(zhí)法行政處罰調(diào)查程序，2021年3月1日，對印刷廠罰款60萬元。作為工廠負責人，老徐也因“一事雙罰”罰則被罰款12.5萬元。行政部門要求他在接到行政處罰決定書15日內(nèi)繳納罰款，逾期則按每日3%加處罰款。
工人走了，工廠停工了，老徐無奈走上了維權(quán)路。他先是提起行政復議，申請撤銷兩份行政處罰決定書。2021年5月6日，市政府作出行政復議決定：維持行政處罰決定，駁回行政復議申請。他又提起行政訴訟，訴請撤銷行政處罰決定與行政復議決定。2022年2月7日，某區(qū)法院作出一審行政判決，駁回其訴訟請求。
老徐不服一審判決，提起上訴。2022年5月12日，二審法院判決維持原判，駁回其上訴。隨后，老徐向法院申請再審，這次他增加了一個理由：行政機關(guān)在2021年3月1日作出處罰決定時，工廠已經(jīng)不在同年1月1日起實施的國家2021年版環(huán)境保護名錄上了，不需要配套建設(shè)環(huán)境保護設(shè)施。然而，2022年10月28日，山東省高級法院仍然作出了駁回再審申請裁定。該裁定回避了老徐提出的新的再審理由，未對此進行評析。
行政復議機關(guān)與一審、二審、再審法院維持行政處罰決定的理由是一樣的：《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十五條規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用；第二十三條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設(shè)施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款……但對于老徐的印刷廠是否為“需要配套建設(shè)環(huán)境保護設(shè)施”的建設(shè)項目，則均未提及。
此時，兩份行政處罰決定書的罰款數(shù)額，經(jīng)過加處罰款已經(jīng)翻倍，達到了145萬元，老徐也被法院采取了限制高消費與納入失信被執(zhí)行人名單等強制執(zhí)行措施。
2023年1月31日，走投無路的老徐向檢察機關(guān)申請監(jiān)督。
2該不該罰？檢察官深入調(diào)查
145萬元，對于一個小微企業(yè)來說，可謂天文數(shù)字。企業(yè)負責人被“限高”，企業(yè)經(jīng)營寸步難行。老徐和他的小印刷廠究竟該不該被處罰？承辦檢察官找到了相關(guān)法律規(guī)定，并對其前后變化進行了梳理：
1998年11月29日，國家發(fā)布實施了行政法規(guī)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（1998年版）。該條例第十六條規(guī)定：建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。由此可知，“三同時”原則適用的是“需要配套建設(shè)環(huán)境保護設(shè)施”的建設(shè)項目；第二十八條規(guī)定，違反本條例“三同時”原則，對建設(shè)項目可處10萬元以下的罰款。該規(guī)定明確了違反“三同時”原則只對建設(shè)項目進行處罰，即單罰，不罰責任人員。國務(wù)院于2017年7月16日修訂發(fā)布、同年10月1日正式實施的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（2017年版）對違反“三同時”原則的行政處罰規(guī)定進行了修改，該條例第二十三條規(guī)定，違反“三同時”原則，對建設(shè)單位處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款。根據(jù)該規(guī)定，行政機關(guān)在對建設(shè)單位增加罰款數(shù)額的同時，還要處罰相關(guān)責任人員，即“一事雙罰”。
《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（1998年版）實施后，為了明確需要“三同時”配套建設(shè)環(huán)境保護設(shè)施的建設(shè)項目范圍，原國家環(huán)?？偩钟?002年10月發(fā)布了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（下稱名錄），正式建立環(huán)評分類管理名錄制度：對名錄內(nèi)的，實行環(huán)評管理。名錄根據(jù)社會發(fā)展情況不定期更新。由于該名錄沒有對未被納入名錄的建設(shè)項目如何管理予以明確，為此，原國家環(huán)?？偩钟?006年3月10日根據(jù)原廣東省環(huán)保局的請示，作出了《關(guān)于〈明確需要配套建設(shè)環(huán)境保護設(shè)施的建設(shè)項目的請示〉的復函》，明確名錄內(nèi)的建設(shè)項目必須執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”管理制度。對名錄外的，也要加強管理，凡現(xiàn)場檢查和監(jiān)測表明其污染物排放超過標準，或者該項目投產(chǎn)后的實際環(huán)境影響不能滿足當?shù)丨h(huán)境功能區(qū)劃要求的，即可認定該項目需要配套建設(shè)環(huán)境保護設(shè)施。
那么，老徐的工廠在名錄里嗎？承辦檢察官經(jīng)調(diào)查核實確認，該印刷廠建廠時在名錄內(nèi)，但被作出行政處罰時已不在名錄里了。生態(tài)環(huán)境部于2020年11月5日審議通過、2021年1月1日正式實施的名錄顯示，年用低VOCs含油墨量10噸以下印刷企業(yè)不納入環(huán)評管理。問題又來了：老徐工廠的印刷機符合“年用低VOCs含油墨量10噸以下”的情形嗎？為核清此問題，檢察機關(guān)找到該市印刷行業(yè)協(xié)會，咨詢老徐工廠印刷機的用墨情況。2023年9月8日，青島市印刷行業(yè)協(xié)會出具書面證明：老徐工廠的印刷機在滿負荷狀態(tài)下年用溶劑用墨量在1.5噸至2.5噸之間，符合“年用低VOCs含油墨量10噸以下”的情形。
3生效判決適用法律錯誤，依法提請抗訴
經(jīng)過充分的調(diào)查核實和綜合研判，青島市檢察院認為本案生效判決適用法律錯誤，于2023年11月向山東省檢察院提請抗訴，提出的監(jiān)督意見如下：
本案的行政處罰不適用“三同時”罰則。老徐的小印刷廠于2017年7月建廠投產(chǎn)，根據(jù)當時實施的名錄，所有的印刷項目都納入名錄管理。所以，小印刷廠屬于“需要配套建設(shè)環(huán)保設(shè)施”的建設(shè)項目，違反“三同時”原則，行政監(jiān)管機關(guān)應(yīng)根據(jù)1998年版《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定僅對企業(yè)作出10萬元以下的行政處罰。但本案中，行政機關(guān)是在2021年3月依據(jù)2017年版《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條的規(guī)定作出的，對企業(yè)與企業(yè)負責人分別處罰了60萬元和12.5萬元。如果行政機關(guān)認為小印刷廠的違法行為是持續(xù)狀態(tài)，理應(yīng)依據(jù)行政處罰作出時，即2021年實施的法律規(guī)定，而2021年實施的名錄卻未將老徐印刷廠的項目納入名錄，不應(yīng)適用“三同時”原則。按照有利于行政相對人“從舊兼從輕”的法律適用原則，老徐的印刷廠不應(yīng)被處罰。
本案“一事雙罰”屬適用法律錯誤。行政監(jiān)管機關(guān)認為，老徐的印刷廠違反“三同時”原則的情形是呈延續(xù)狀態(tài)的，老徐是工廠負責人，因此于2021年3月對老徐個人予以處罰是沒問題的。但行政機關(guān)忽略了一個重要的時間節(jié)點：2017年10月1日。2017年10月1日之前實施的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（1998年版）明確規(guī)定違反“三同時”原則只處罰建設(shè)單位；2017年10月1日之后實施的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（2017年版）才在處罰建設(shè)單位的基礎(chǔ)上新增了對相關(guān)責任人員的處罰，即由此前對建設(shè)單位的“單罰”變?yōu)閷ㄔO(shè)單位及單位負責人的“雙罰”。
本案中，老徐的印刷廠于2017年7月建成投產(chǎn)，此時適用的是1998年版的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，根據(jù)該條例，老徐作為企業(yè)負責人，其行為并不構(gòu)成行政違法。行政處罰時效針對的是行政行為成立即違法的情形，一個不構(gòu)成行政違法的行為，不能因后續(xù)新的法律規(guī)定出臺而重新構(gòu)成違法?！胺ú凰菁凹韧?，這是法律的一項基本原則。所以，對老徐個人的處罰沒有法律依據(jù)。
4以抗訴促和解，化解行政爭議
由于環(huán)境執(zhí)法專業(yè)性強，檢察機關(guān)兩次邀請高校相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医淌诰汀叭瑫r”原則、“一事雙罰”罰則的適用條件，以及本案中環(huán)境違法行為處罰時效的問題組織專題研討。研討會均認同檢察機關(guān)的審查意見，認為本案中的行政處罰未查明“三同時”原則系針對納入名錄管理的“需要配套建設(shè)環(huán)境保護設(shè)施”的建設(shè)項目這一前提，未查明“一事雙罰”罰則原則上僅適用于2017年版《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》實施后的環(huán)境違法行為這一前置條件。
與此同時，老徐多次到檢察機關(guān)詢問案件辦理情況?！叭绻麊栴}解決不了，這輩子就這樣了，145萬元，真拿不出來！”老徐無奈地說。
“不但要解決，還要快解決！”檢察機關(guān)先是與行政監(jiān)管機關(guān)就本案的法律適用等問題舉行座談會，充分聽取行政機關(guān)意見的同時，詳細通報檢察機關(guān)的審查意見，建議行政機關(guān)主動化解行政爭議，助力小微企業(yè)健康發(fā)展。為推動行政爭議實質(zhì)性化解，檢察機關(guān)在依法提出抗訴的同時，把行政爭議形成過程中雙方當事人的過錯列出清單，推動雙方自愿達成和解，主動履行和解內(nèi)容。
行政機關(guān)經(jīng)研究，認可檢察機關(guān)的意見，與老徐達成和解：行政監(jiān)管機關(guān)向法院撤回強制執(zhí)行申請，兩份行政處罰決定不再執(zhí)行；老徐和印刷廠向檢察機關(guān)申請撤回監(jiān)督申請。今年2月22日，檢察機關(guān)對該案終結(jié)審查；2月26日，法院對該案終結(jié)執(zhí)行，對老徐的強制執(zhí)行措施全部解除。
針對行政處罰錯誤適用“三同時”罰則以及“一事雙罰”罰則的共性問題，檢察機關(guān)以檢察建議以及現(xiàn)場交流等方式，督促行政機關(guān)與法院規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行政處罰的工作流程與審判工作。督促行政機關(guān)重新梳理行政執(zhí)法流程，明確“三同時”罰則與“一事雙罰”罰則的適用前提。對未納入名錄的建設(shè)項目，要加強現(xiàn)場檢查與監(jiān)測，對經(jīng)現(xiàn)場檢查與監(jiān)測確認不符合相關(guān)環(huán)保要求的建設(shè)項目，要依法要求配套建設(shè)環(huán)境保護設(shè)施。行政機關(guān)采納檢察建議，重新梳理了行政執(zhí)法流程，明確了“三同時”罰則和“一事雙罰”罰則的適用前提。
今年7月，該案入選最高檢“行政檢察與民同行”第十五批典型案例。
